新业态灵活就业人员社会保障制度健全研究 | 社会

 导 读 

以数字经济、平台经济、共享经济等为代表的新就业形态，在我国不断出现并且大量存在，吸纳了大批劳动者就业创业。然而，新业态从业者抵御社会风险的能力脆弱，其劳动权益保障问题日益凸显。因而，当前迫切需要对现有社会保障制度进行调整优化，进一步健全和完善对新业态从业人员的社会保障。

新业态灵活就业人员社会保障制度健全研究

作者：匡亚林 梁晓林 张 帆

 摘 要 

随着“互联网+”等就业形式的多样化发展，灵活就业人员从业数量也在平台经济、共享经济的推动下迅猛增加，同时该群体的权益保护和社会保障缺失问题突出。新业态灵活就业人员抵御社会风险能力脆弱，需积极构筑基于多层次社会保障体系的新业态灵活就业人员社会保障制度安全网。通过利益相关者理论和米切尔评分法梳理划分新业态灵活就业人员的主要利益相关者，指出在健全该群体社会保障制度过程中存在的问题，并基于利益主体责任角度提出政策建议。研究建议提升我国多层次社会保障体系统筹范围，借助新兴信息化技术优化“互联网+”人社一体化平台，完善新就业群体的社会保障及相关劳动法律法规，加强利益相关者主体的责任意识等，切实维护新业态灵活就业人员的社保权益。

 关键词 ：新业态 灵活就业人员 外卖员 社会保障制度 利益相关者理论

一 问题的提出 

“新业态”来源于“业态”，“业态”是针对商业产业领域的生产与活动形态，最早运用于零售行业，整体彰显产业业态的发展阶段及其产业外化的相关状态呈现。[1]随着互联网技术的普及和手机终端的应用延伸，基于平台经济、共享经济的新业态快速成长，技术与服务业的结合带动了相关产业的发展。至此，“新业态”开始走进了公众视野，依托“互联网+”技术产生了产业的迭代升级和与之相配套的新兴就业形势，新业态灵活就业来自岗位和经济生产的内生特征，而非传统灵活就业来自对正规就业的补充。[2]新业态灵活就业人员有三大特征：一是劳动关系归属模糊，二是劳动风险问题突显，三是缺乏社会保障支持。在新业态领域工作的从业人员往往没有与企业签订劳动合同，既有传统形式的劳务派遣、劳务外包，也有众包的电子服务协议。他们的工作状态有全职、兼职，也有甚至每天工作一两个小时的短职，还有的外卖骑手同时身兼数职。在发生劳动纠纷和工伤事故的时候，其身份归属界定和工伤认定就突显了“新业态”的管理滞后性。文本所探讨的新业态灵活就业人员社保问题主要是指依托新业态平台实现就业，并根据平台规则付出劳动而未与新业态平台相关企业建立劳动关系的从业者。从业人员涉猎行业广泛，如外卖员、快递员、微商、网约车司机和网络直播人员及电商雇员等。聘用性质有自聘、兼职、全职等形式，雇佣主体呈现出多元化，但共通点是该群体缺乏基本的社会支持。

新业态就业优势和风险并存。一方面，平台经济、共享经济的新业态发展创造了新的就业机会；另一方面，新的就业形态模糊了既有的劳动关系，解构了传统的固定劳动关系。灵活就业成为一种社会保障制度尚未完全覆盖的新就业形态，故而，新业态从业者面临着新的职业风险，亟须从利益相关者的角度重新梳理分析。从利益相关主体来看：一是国家层面，党的十九届五中全会提出要发展多层次的社会保障体系并健全灵活就业人员的社保制度，新业态就业人员的社会保障缺位受到了中央的高度关注；二是企业主体，平台经济中的部分企业主体为从业人员购买了市场化的商业保险，平台或企业自身则未为其缴纳相关保险费用，例如，众包骑手的保险直接通过APP缴纳（是每天接单前的必选项），而专送骑手的保险则由站点缴纳，很多站点因为成本、意愿等原因，并未给骑手上保险；三是新业态从业者，平台经济与共享经济吸纳了较大比例的灵活就业人员，给予低收入者和贫困对象新的就业机会，人社部公布的统计数据中我国灵活就业人员大约有2亿人，其中新业态从业人员占有较高比例，且由于社会资本缺乏等原因，从业人员中的低收入群体较多。

目前，由于我国正处于社会保障制度的定型关键期，社会保险除养老保险实现全国省级统筹以外，其他保险项目均未完成省级统筹或正在向省级统筹过渡阶段。所以，地方政府为新业态从业者的社会保障权益维护做打算，试图从现有的几种新业态从业者社会保险参与模式中，总结出适宜当地客观实际的过渡办法，但同时又要兼顾后期的省级统筹与全国统筹的制度衔接与平衡问题。对于平台而言，平台企业选择的方式是转移责任，且商业保险相比社会保障而言存在着缴费成本高和短期性等缺陷。从新业态从业者自身出发，较高昂的商业保险对于本不富裕的群体和阶层属于“奢侈品”，价格高昂的商业参保费用对于低收入群体无疑“雪上加霜”，且受到各种因素的影响，其参保效果和缴费意愿并不强烈。上述状况不仅降低了该群体抵御现代性社会风险的能力，同时也增加了社会保障制度覆盖和吸纳该群体的难度。综上，新业态灵活就业人员不论通过何种形式实现就业，其社会保障健全问题均值得引起关注。

二 新业态灵活就业人员利益相关者的主体划定 

从新业态灵活就业人员面临的职业风险可知，从业人员即时或长期可能会遭遇变老、工伤、生病、贫困等风险，社会保障缺失是新风险规避的最主要挑战之一。如何更有效地应对“新风险”，需要进一步划分出利益相关者主体，梳理分析各自在新业态灵活就业人员社会保障问题方面存在的问题，并针对各方应承担的责任找到解决问题的方案，是当下最为紧迫的任务。

利益相关者的概念最初由斯坦福研究院提出，20世纪80年代以后，利益相关者理论开始真正发展，弗里曼将其定义“利益相关者是能够影响一个组织目标实现，或受到一个组织实现目标过程影响的群体和个人”。[3]弗里曼从微观角度制定了企业管理的分析框架，但是没有明确指出企业如何识别利益相关者。米切尔和伍德总结了27种概念表述，定义“个人、团体、社区、组织、机构、社会甚至自然环境都是实际的或潜在的利益相关者”，[4][5]使得利益相关者理论更加全面，而且提出了米切尔评分法，用来界定利益相关者及其类型。米切尔评分法从三个属性对利益相关者进行评分然后确定类型，这三个属性分别是合法性、权力性、紧急性。在企业管理、经济决策等很多领域，利益相关者理论都被用来分析具体问题。通过研究分析，目前在我国新业态灵活就业人员数量不断增长的过程中，多数社会主体与新业态灵活就业者之间是一种利益相关者的关系。

基于前期资料收集、文献研究、政策整理，根据利益相关者理论，确定了新业态灵活就业人员社会保障的九个利益相关者：平台企业、从业者、政府机构、代理商、工会、行业协会、媒体、相关专家、消费者。基于米切尔评分法[6][7][8]，对上述利益相关者进行评分。邀请了八位相关议题权威专家，首先向专家解释了米切尔评分法的细则，然后专家对新业态灵活就业人员社保权益的利益相关者的合法性、权力性、紧急性进行打分，分数设置在0-10之间（0-10强度逐渐增强）。打分结果见表1。

表1  米切尔评分法-新业态灵活就业人员

社保利益相关者主体划分

本文依靠评分均值判断利益相关者类型。均值越高，合法性、权力性、紧急性属性越强，其特征性越显著；评分标准为：[8，10]特征性高，[6，8）特征性一般，[0，6）特征性低。根据具体情况对利益相关者的三个属性进行评分后，利益相关者可以分为三个类型。（1）确定型利益相关者：三个属性的特征性都高；（2）预期型利益相关者：至少有两个一般特征性的属性；（3）潜在型利益相关者：至少有两个属性的特征性都低。

据此，本文确定了新业态灵活就业人员社保利益相关者主体的划分类型，划分类型见表2。

表2  米切尔评分法-新业态灵活就业人员

社保利益相关者主体类型划分

除了依靠均值判断利益相关者的类型，本文还通过层次聚类，确定各利益相关者类型。图1、图2、图3分别是新业态灵活就业人员社保利益相关者在合法性、权力性、紧急性三个方面的层次聚类。

图1 新业态灵活就业人员社保利益相关者主体类型层次聚类（合法性）

图2：新业态灵活就业人员

社保利益相关者主体类型层次聚类（权力性）

图3：新业态灵活就业人员

社保利益相关者主体类型层次聚类（紧急性）

综合以上分类情况，本文确定了新业态灵活就业人员社保利益相关者主体的类型。平台企业、从业者、政府机构为确定型利益相关者；代理商、工会、行业协会为预期型利益相关者；媒体、相关专家、消费者为潜在型利益相关者。

二 新业态灵活就业人员社会保障制度缺失的风险分析

针对欧洲福利国家的转型，彼得·泰勒-顾柏在四类欧洲福利国家中指出了新社会风险的出现，并提出如何积极应对与规避风险的社会政策；[9]吉登斯认为现代性可以抵消部分已有的风险，但是同时会产生新风险。同时，贝克也提出了“风险社会”的理论来论证工业时代向后工业时代的风险转换，主要是从预防自然风险转向人类自身活动的社会风险防范，需要积极应对制度化所产生的各种社会风险，因为这种社会风险正逐渐将责任分散到每个人身上。针对我国新业态灵活就业人员的新风险，从广东、重庆、四川等多个省份的线上线下调研情况可知，目前我国缺少对于新业态灵活就业人员的社会保障，高职业风险的规避方式仅通过短时和即时的商业保险“救急”。需要重新梳理新业态灵活就业人员面对的新风险，特别是新业态灵活就业人员所涉及到的社会保障缺失风险，应从社会救助、社会保险、社会福利和劳动关系风险角度进行制度再审视。

（一）新业态灵活就业人员社会保险缺失的风险分析

我国社会保险中各险种的人群覆盖率最高的为医疗保险和养老保险，医保近十年保持在95%左右，养老保险覆盖全部人群的90%左右，剩下不到10%的人群尚未参与社会保险，灵活就业人员占比较大。有关数据显示80%灵活就业人员都是农民工，在很多城市买房、买车、子女上学等都有社保缴费年限的要求，而新业态灵活就业人员社保的缺失，阻碍了新业态农民工市民化的道路。由于就业样态和用工性质原因，该群体工作不够稳定且职业风险较大，其中在社会保险领域就存在着失业、年老、生病或者职业伤害等风险。

一是失业风险。根据一份调查报告显示，网约车中有超过五分之一比例为全职司机，劳动所得为全部家庭收入来源，[10]倘若遭遇重大疫情等公共卫生事件或者生活变故，收入断档风险较大。而现行我国的《社会保险法》规定，工伤保险的参保前提是基于雇佣双方的劳动合同，网约车司机与网约车平台之间普遍是不签订劳动合同的，那么就不具备参保的基本条件，从而失去了参保资格。新业态灵活就业人员存在收入断档和失业风险，且我国失业保险的瞄准率偏低。事实上，新业态灵活就业人员的失业保护是迫切需要的，社会保障制度的根本就是要为深陷困境的人民提供基本生活保障，但新业态就业人群却游离在失业保险制度之外，未签订劳动合同的灵活就业人员存在着失业风险。

二是职业伤害风险。2018年，我国共享经济参与者人数约7. 6亿人，其中服务提供者人数约7500万，占全国城镇就业人数（43419万人[11]）  17.27%。其中，与网络平台企业建立劳动关系的职工598万人，未建立劳动关系的6902万人，[12]前者基本纳入工伤保险范围，但后者未纳入。[13]我国《工伤保险条例》（2010年修订版）要求需要有明确的劳动关系和缴费主体作为参与工伤保险的前提条件，新业态从业人员不符合参保条件，目前我国各省市正在积极地探索该群体的职业伤害风险防范办法，暂行办法的出台均参考了该群体的整体收入水平，如果设置较高的基准费率和缴费基数将不利于吸纳该群体的参与。目前，新业态灵活就业人员的职业伤害保护是市场化承担机制，平台要求从业人员购买意外伤害保险，如深圳市、重庆市、成都市等全国各城市美团和饿了么外卖运营团队每天在骑手接单时收取3元或以上商业保险[14][15]，包含人身意外险和第三者责任险，最高可以享受20万元的意外伤害赔付待遇，这种基于商业保险的职业保护成本较高，既不稳定，也不持续，反映相关主体规避风险责任和用于救急的底线思维。以外卖为例，平台企业为了节约经营成本，不仅没有承担灵活就业人员的社会保险，还会通过算法不断压缩送单时间，外卖员被迫违章、逆行，风险增大，他们的社会保障权益受到更深层次的损害。

三是养老风险。与职业伤害和失业风险不同，新业态灵活就业人员的养老风险具有长期性和慢性特征，不容易引起该群体的足够重视。实际上该群体是可以进入到社会保险缴费序列的，城乡居民和城乡职工养老保险均可覆盖到该群体，但是由于个人的参保意识和缴费比例等问题，该群体的参保积极性和参保率都不高，为该群体未来退休后的老年生活和收入增加了不稳定因素和风险。从国家层面考虑，该群体参与养老保险普遍面临参保“有心无力”、参而不缴（断缴）、养老保险转移接续困难等新风险。特别是按照现行的养老保险政策参保，对该群体而言制度并不适切。新业态灵活就业人员可以选择城乡居民养老保险和城乡职工养老保险两种，灵活就业人员的养老保险缴费比例是20%，并全部由个人承担。20%的总缴费比例中仅有8%进入个人账户，剩下的部分进入社会统筹账户，这对于该群体的负担较大，说明我国灵活就业人员的养老保险瞄准存在一定偏差，成为尚未全员参保的“最后一公里”和最后小部分群体。若新业态的缴费比例直接套上传统就业形式中的缴费比例，无疑会加重其经济负担。

四是疾病风险。中国劳动和社会保障科学研究院2018年一项调查显示，新业态灵活就业人员参加职工医保的仅占6%，参加居民医保的占比35.7%。[16]与养老保险类似，医疗保险的参保对于新业态灵活就业群体是制度开放的，但医疗保险的缴费灵活性欠缺给该群体带来了较大障碍。制度缺乏弹性和灵活性，缴费规定不够灵活造成的后果就是制度缺乏适应性、友好性，间接地把该群体拒之门外，让这部分本就脆弱的从业者面临着疾病的风险和随时形成支出型贫困的隐性代价。

（二）新业态灵活就业人员社会福利与社会救助缺失的风险分析

社会福利和社会救助作为社会保障制度中的非缴费型制度，具有一定的共通性，而职业福利和职业保险是两者的补充性制度，为改善和兜底职工的工作、生活做正规社会保障制度的补充性制度设计。该群体的社会福利与社会救助缺失，则会引发工作贫困和可行能力提升困难等风险。

一是劳动福利权益保障缺失。与传统的就业形式相比，企业职工具有相对全面的职业福利权益，如相关劳动法律法规、地方行政性规定以及行业协会部门会有为员工提供休息休假、加班补贴、恶劣天气津贴或者是体检福利等劳动权益。另外，在福利设施方面，一般会设有职工宿舍、食堂、休息室、阅读室，甚至是一些娱乐设施。在新业态背景下，新业态灵活就业从业者的职业福利津贴、权益、设施和服务都是缺失的。如笔者在访谈过程中发现，不同省份新业态平台均未提供给从业者身体健康检查福利、高温或低温天气工作福利津贴、加班补贴、休息和休假权益，作为正当的福利权益，对新业态灵活就业人员群体来说则是“奢求”。

二是职业能力提升和业务岗位培训缺位。劳动力市场具有相对健全的职业能力提升体系，对于新业态领域的从业者则相对缺乏规范性。新兴的“互联网+”就业形势发展迅速，在提供公共服务和市场服务的过程中，市场发展优先于政府的布局，政府处于审慎的监管态势，即鼓励新业态发展，并且在业态健康发展的前提下尽量减少对市场的干预（非市场失灵情景）。职业能力的提升和业务岗位培训，需要在平台经济和共享经济领域内部实现。就目前而言，新业态平台基于劳动者能力提升的相关培训相对匮乏，特别是安全技能培训、工作流程标准化设置等方面，还需要进一步健全，以避免或减少职业伤害风险。

三是工作贫困风险。新业态从业者涉及各行各业，且收入差距较大，但整体而言，该群体的低收入者占比较高。[17]西方福利国家的工作贫困现象较为突出，劳动力市场中处于就业状态的工作者“穷忙”现象时有发生。[18]随着我国脱贫攻坚的顺利开展，绝对贫困的帽子将被脱掉，伴随而来的相对贫困则呈现出多元化、多样性和多维性的特征，工作贫困就是其中一种较为典型的相对贫困类型。[19]劳动而并不富裕的状态，对于整体就业年龄结构较轻的群体而言，是一种工作贫困常态，表现为劳动收入不低，但生活消费开支多、财富积累却少。从微观的个体层面而言，是消费结构、消费习惯和劳动收入之间的失衡、失范，劳动净收入低，规划性不足；从宏观的国家层面而言，是存在潜在支出型贫困风险的，如遭遇疾病、工伤等意外，在尚未健全该群体的社会保障制度之前需要国家层面的社会救助兜底，且因工作贫困所带来的隐患也极具风险性。

（三）新业态灵活就业人员劳动关系的法律风险分析

随着平台经济、共享经济的蓬勃发展，在职业场域情景下相关群体承担着潜在或显在制度不健全所带来的新风险。进一步探析新业态灵活就业人员社保制度缺失的法律风险，有利于更好地推进 “零工经济”，促进经济社会的高质量发展。目前还面临较多困境，需要进一步厘清问题，并切实维护新业态灵活就业群体的社保权益。

一是新兴就业形态中的劳动关系、雇佣关系模糊。政策法规滞后于现实情景的发展，我国《劳动合同法》第十条指出“建立劳动关系，应当订立书面劳动合同”，[20]强调劳动合同的书面性。可以看出，我国法律将书面劳动合同作为认定劳动关系的主要证据，但绝大部分新业态灵活就业人员未与平台签订劳动合同，两者之间劳动关系十分模糊。网络平台成为新型用人单位的主要表现为：经过招募从业者通过网络平台为其劳动，平台从中赚取利润。表面来看，平台像是在商家与消费者之间架起的中介机构，这更加模糊了平台与从业者之间的关系。传统模式下，劳动者与用人单位线下签约书面劳动合同，形成劳动关系；在平台经济与共享经济的发展下，以网约车为例，通过线上注册并经过云计算等审核方式，司机成为网约车平台的劳动提供者。看似自愿注册并成为平台从业者，但是其中的不平等与平台利益倾斜非常隐蔽地被大众所忽略。在现实中，平台与从业者之间劳动关系的灰色地带演变成了平台遇事后的推诿扯皮，从业者的权利保障更多是通过司法诉讼来解决。以外卖平台为例，外卖平台相当于“甩手掌柜”，外包公司负责派送业务，平台与工人之间的直接雇佣关系被解除；工人自行购买意外伤害险，若发生交通事故，责任则推给保险公司；平台在雇佣关系与社会保险方面均未承担其利益相关者的主体责任。

二是缴费型社会保险的支付主体缺位。目前，我国的社会保险基于劳动关系，由雇主和雇员共同缴纳社保费用。在传统用工模式下，用人单位与劳动者通过书面性的劳动合同确定劳动关系，从而确定社保关系。但在新业态背景下，由于灵活的就业场所、多样的报酬支付方式以及模糊不清的劳动关系，平台与从业者难以形成确定的社保关系，导致缴费型社会保险的支付主体缺位。灵活就业人员的社保意识淡薄、工作不稳定、收入偏低，再加上平台利益最大化目标，损害了灵活就业人员的社保权益。失业保险与工伤保险必须由雇主缴纳，这对于劳动关系尚未确定的灵活就业人员来说，权利很难受到保障。此外，由于现行劳动法、社会保险法相较现实的滞后性，对灵活就业人员社保的执行还存在实际困难。大多数灵活就业人员要想增强抵御风险的能力，只能通过商业保险实现，但通过调研发现存在两个显性问题：一是灵活就业人员一般收入较低，很难长期持续支付昂贵的商业保险；二是灵活就业人员自身的侥幸心理和淡薄的参保意识，非强制条件下拒绝购买商业保险。

三是相关法律法规覆盖范围、兼容条件等问题。我国现行法律规范中能有效解决平台经济、共享经济劳动关系争议问题的法律规范，在整体性、指导性和普遍适用性方面还存在问题，使得劳动关系的确定变得模糊。现实中，灵活就业人员的维权之路不易。《劳动合同法》第17条规定，用人单位与劳动者须对工作地点和场所进行约定[21]，但对于新业态灵活就业人员，尤其是外卖、网约车司机、平台主播等从业者，固定的办公场所不复存在。由于灵活就业人员劳动场所等工作模式变化多样，在实际纠纷中管辖地难以确定，法院一般会以平台的所在地来确定管辖地。有些地方性法院一般会以具体的纠纷事实作为判断依据，但也需要考量营造良好的经营投资环境为背景，在缺乏行业标准和自由裁量权作用下，增加了法院的判案难度，也增加了灵活就业人员的维权难度。我国《社会保险法》中，养老保险、医疗保险已经将灵活就业人员纳入其中，[22]但是针对灵活就业人员迫切需要的失业保险、工伤保险还没有将其纳入其中。在社会保险“以人民为中心”全覆盖的发展目标下，灵活就业人员的社会保险成为亟须解决的重要问题。此外，我国《最低工资规定》中规定“最低工资标准，是指劳动者在法定工作时间或依法签订的劳动合同约定的工作时间内提供了正常劳动的前提下，用人单位依法应支付的最低劳动报酬”， [23]也就是说，绝大多数灵活就业人员的最低工资的合法权益也是难以切实得到保障的。

四健全新业态灵活就业人员社会保障制度的建议

新业态灵活就业人员对社会风险抵御能力脆弱，亟须加强对新业态灵活就业人员社会保障所遭遇的新风险加以研究，并积极构筑基于多层次社会保障体系的新业态灵活就业人员社会保障制度安全网。新业态灵活就业人员的社会保障制度健全完善问题，可遵循利益相关者履行社会责任的角度进行，政府、平台（或用工方）和劳动者自身应在“三方机制”“拾遗补漏原则”和“先入门、后提高原则”指导下，从提升社保统筹范围、拓展人社网络平台的服务功能、完善相关法律法规和加强利益相关者的主体责任意识方面进一步健全新业态灵活就业群体的社保制度。

（一）提升社会保障统筹范围

一是构建未参保灵活就业从业者社保的“三方机制”。对于新业态从业人员中尚未参加社会保障制度，特别是未参加社会保险的灵活就业人员应考虑将其纳入社会保险制度中来。在劳动关系尚不明确的用工形式中，可采取基于国际劳工组织对于劳工关系的“三方机制”，探索未参保人员的社保吸纳方式，政府、主要用工方之一、灵活就业者三方共同承担未参保人员的社会保障相关义务。对于当下较为模糊的劳动关系，还有较多需要厘清的责任关系，但无论通过何种方式的社保精算，都会找到各种用工形式中的唯一确定的主要三方；与之对应，流程上应该简化，无论是劳务派遣公司还是用工企业，总会对应有一个企业方的用工主体。锁定三方以后，划分多个参保缴费的缴费档次，供灵活就业者根据自身收入情况选择。具体的缴费基数标准和缴费系数应尽量参考企业职工的比例进行，为缴费型社会保障制度未来的省级统筹和国家统筹奠定基础，避免设置差距较大的缴费标准和过高的缴费条件。针对该群体的社会保障准入机制，应本着去劳动关系化和职业风险防范为前提的原则。

二是本着先统筹纳入、后优化完善的原则，推行重大职业伤害保险制度。社会救助和社会福利是非缴费型保障制度，社会保险为缴费型制度。目前，社会保障制度中养老保险和医疗保险系统是全面开放的，对于社会保障制度向新业态灵活就业人员开放的部分，应该拓宽缴费的主体，降低缴费比例。工伤保险和失业保险是要求工作时间、工作地点和工作内容相统一的，属于尚未对该群体开放的保障区域，对于社会保障制度未向新业态灵活就业人员开放的部分，应该探索提升社保统筹范畴的具体纳入方式，对最需要社会保险的群体打开制度大门。重大的职业伤害保险的推行是对现有工伤保险制度的有益补充，其去劳动关系化特征可以有效涵盖传统雇佣关系尚未包含的部分群体，为新业态灵活就业人员提供职业保护。推行重大职业伤害保险是实现社保参与人群全面覆盖的关键，也是提供多层次社会保障的政府责任。重大职业伤害保险的具体缴费比例和相关内容方面，可逐步优化完善。

三是推行新业态灵活就业者社会保障政策试点。应为新业态就业群体制定过渡性的特殊制度安排，比如建立“失业保险储蓄账户”。在新业态灵活就业社保政策方面，地方政府部门应该出台完善的社会保障政策。当前，国内江浙沪地区（如，江苏省太仓市）以及广东省的部分地区以地方政府试点的方式出台了新业态灵活就业人员或者是灵活就业人员的参保政策（失业保险、工伤保险），鼓励社会保障制度积极吸纳新业态灵活就业群体。但相对而言，政策试行办法的行政层级还比较低，缴费比例还尚未统一，均处于前期的探索阶段。

（二）拓展“互联网+”人社一体化平台的服务功能

一是充分运用“互联网+”以及大数据技术实现参保人群的数据采集、数据共享，在一体化平台中，针对新业态灵活就业人员开通网上参保服务。从数据资源到应用支撑定制相关的APP平台参保渠道，简化流程，定期精准推送相关新业态灵活就业人员的参保信息、劳动纠纷信息、职业安全保障信息等，鼓励该群体积极参与社会保障制度。针对新业态灵活就业人员培训不足、政府部门职业培训数量不够、内容陈旧、更新不及时等问题，可以通过平台为新业态从业者提供官方培训渠道和信息，本着“缺什么、补什么”原则，有针对性地定向推送职业技能提升服务。

二是创新政府监管方式。新业态背景下，劳动者在行业、职业间转换速度快，部分地方政府采用传统的管理方式对新业态灵活就业人员进行管理，无法跟上日新月异的新业态发展。可基于大数据和区块链技术，与平台实现多中心数据联动，加强对管辖区的新业态灵活就业人员相关的人数、社保、福利等情况的了解，做到精准监管。

三是拓宽新业态灵活就业人员的维权渠道。由于社保制度尚未涵盖所有新业态灵活就业人员的相关信息，在发生劳动纠纷和冲突、甚至是重大职业安全事故时，存在一定的制度覆盖盲区。平台企业在劳动者权益保障方面的责任尚不明确，政府部门对平台企业的行为存在监管盲区，在灵活就业人员的劳动权益受到侵犯时，该群体不能很好地找到维权渠道保护自身合法利益。人社一体化平台可通过新兴信息技术，拓展其服务空间，为新业态灵活就业人员提供纠纷处置的劳动法律援助渠道。一体化平台也可开通“一键维权”频道，为该群体提供劳动与社会保障政策的相关咨询、维权等公共服务。

（三）完善社会保障及相关劳动法律法规

随着平台经济与共享经济的发展，灵活就业人员的人数增加，缓解了近年来我国日益增长的就业压力。新业态背景下灵活就业人员群体规模的日益增大，已经成为我国不可忽视的群体，对我国的宏观政策指导提出了新要求，社会保障及相关劳动法律法规也应该与时俱进。

一是从法律层面扩大社会保险覆盖范围。我国《社会保险法》总则第一条“维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果”，第二条“保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利”，[24]明确表明我国的社会保险覆盖者是我国公民而不单单是具有劳动关系的从业者。当前，我国《社会保险法》第十二条和第二十三条指出，我国非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险和职工基本医疗保险。[25]对于收入低、工作不稳定、易发生工伤的新业态灵活就业人员来说，扩大社会保险覆盖范围，将失业保险、工伤保险纳入到灵活就业人员的社会保障体系中，将会增强其抵御风险的能力，切实保障其劳动权益。

二是建议新业态灵活就业人员的社保关系不与劳动关系挂钩。新业态灵活就业人员的社保关系不与劳动关系挂钩，打破现行将劳动关系作为社保关系的门槛标准，也就是说，社保关系应该去劳动关系化。建议工伤保险制度着眼于为所有劳动者提供职业伤害风险保障，即对任何劳动者而言，不管其职业性质如何、就业方式如何，因工作原因导致的伤害，均可享受到工伤保险的保障。社保政策应该重新进行顶层设计，并按下“快进键”，让灵活就业人员也有灵活进入社保的入口，制定平台与灵活就业人员之间“非标准化劳动关系”的法规政策。

三是探索新业态灵活就业人员劳动关系的灵活认定办法。根据江苏、浙江等多地案例反映，现行法律法规对灵活用工的法律关系认定基本处于空白，2018年新修订的《中华人民共和国劳动法》也未涉及灵活就业的相关内容。[26]虽然互联网使劳务提供的行为方式有所变化，但可以依据劳动本质进行判断，建议依据从属性判断其是否存在指挥监督或劳动管理，以“劳动管理”为核心，以“规章制度”和“用人单位安排有酬劳动”为辅助，明晰平台与灵活就业人员之间的关系。[27]政府部门可从制度层面探索，明确新业态灵活就业人员的认定标准，调整 “有劳动关系才社保” 的政策思路，对传统劳动关系进行适当拓展，灵活认定关于新业态灵活就业人员的劳动关系。此外，应该加快劳动立法，将灵活认定新型劳动关系纳入《中华人民共和国劳动法》《劳动合同法》的约束范围，建立灵活就业人员的劳动保障制度。

（四）加强利益相关者的主体责任意识

按照谁制造职业风险谁负责原理，一方面，政府主体应坚持包容审慎的监管责任，另一方面，还需要加强平台自身作为利益相关者主体的责任意识。平台是新业态灵活就业人员职业风险的制造者，并且也是最具有风险控制的能力主体之一。在法律上，按照谁制造职业风险谁负责和最强管控风险主体负责原理，平台在新业态灵活就业人员的社会保障权益方面具有不可推卸的责任。引导平台在收入报酬、劳动保护、社会保险和福利等方面承担必要责任；引导其维护和保障从业人员的合法权益，开展有关法律法规、职业道德、服务规范、安全运营等方面的岗前培训和日常教育，为从业人员提供基本的安全保障措施。在制定收入计算和分配规则时符合行业标准，对低于基本劳动标准的从业人员采取保护措施。[28]从业者职业相关的社会保障权益得到有效保障，有益于其职业稳定度的促进，职业稳定又将促进平台的发展和效益的提升，这是一个“双循环”权益交互过程。

平台存在劳动关系风险逃避、社会责任承担缺失问题。在平台经济中，企业与信息平台内部从业者签订劳动合同，而与从事物流配送的灵活就业人员之间是合作关系（目前法律没有明确将之界定为雇佣关系）。平台企业为了减少责任，[29]降低人工成本，普遍将其与平台上的灵活就业人员之间的关系认定为合作关系，但是这与法律上的合作关系不符。法律上的合作关系要求利益共享、风险共担。新业态灵活就业人员在平台上，虽然他们有接单和不接单的自由，但是一旦成为注册的劳动提供者，就要遵守平台自制的相关劳动服务规章制度，比如外卖平台的接单、配送等规则。由此看出，平台不仅要实现营利，还需要承担相应的企业责任、社会责任，并制定相应的规章制度切实保障劳动者的合法权益，符合我国《关于确立劳动关系有关事项的通知》未签订劳动合同情况中关于“劳动管理”“业务组成部分”的相关解释，在一定程度上新业态平台应当承担从业人员的社会保障责任。

 注释：

[1]陈晓华：《推进龙头企业转型升级， 促进农村一二三产业融合发展》，《农村经营管理》，2015年第12期。

[2]王圣元、陈万明、赵彤：《零工经济：新经济时代的灵活就业生态系统》，南京，东南大学出版社，2018年。

[3]R·爱德华·弗里曼：《战略管理：利益相关者方法》，王彦华、梁豪译，上海，上海译文出版社，2006年。

[4]Mitchell A，Wood D.“Toward a theory of stakeholder identification and salience：Defining the principle of whom and what really counts，” Academy of Management Review，1997(2).

[5]闫鹏飞：《基于利益相关者理论的杭州市共享单车管理模式研究》，浙江理工大学硕士论文，2020年。

[6]闫鹏飞、陆维特、朱国旺、杨云芳：《基于利益相关者理论的杭州市共享单车管理对策分析》，《浙江理工大学学报》（社会科学版），2019年第5期。

[7]Shreyas Sekar， Milan Vojnovic， Se-Young Yun. “A Test Score-Based Approach to Stochastic Submodular Optimization，” Management Science， 2020(7).

[8]陆维特、陈婷婷、闫鹏飞：《城市共享单车利益相关者判定与分类方法研究》，《中国水运》（下半月），2020年第10期。

[9]彼得·泰勒-顾柏：《新风险新福利：欧洲福利国家的转变》，马继森译，北京，中国劳动社会保障出版社，2010年。

[10]谢明明：《我国基本医疗保险全覆盖的挑战及对策》，《中国医疗保险》，2020年第1期。

[11]国家统计局：《中国统计年鉴(2019)》，北京，国家统计出版社，2019年。

[12]国家信息中心分享经济研究中心：《中国共享经济发展年度报告(2019)》， http：//www.sic.gov.cn/News /557/9904.htm，2019年3月1日。

[13]胡京：《我国新业态从业人员职业伤害保障问题及其解决》，《广东社会科学》，2020年第6期。

[14]商业保险遵循当期出险次期保费增加原则，如从业者在保险周期内有报保险并实际产生赔付关系，则在下一周期的商业保费会出险递增的情况；经过笔者调研了解，不同平台的保费不互相认同，假设同一天在不同多个平台工作，需要叠加购买多次商业保险。

[15]平台为灵活就业者购买商业保险的实际数额较低，以某平台2020年12月21日骑手猝死事件为例，3元中仅有1.06元用于购买商业保险，其余的部分用于平台的服务管理费。

[16]谭中和：《非正规就业人员基本医疗保险应保尽保问题的几点思考》，《中国医疗保险》，2018年第1期。

[17]美团研究院：《2020年生活服务业新业态和新职业从业者报告》， http：//www.199it.com/archives/1133698.html，2020年10月14日。

[18]张浩淼：《新业态、新风险与社会保障的适应性改革》，《改革与战略》，2019，年第9期。

[19]Goetz Edward G.， Goff Lisa. “Forgotten Landscapes of the Working Poor，” Journal of Planning History，2021 (1).

[20]人力资源和社会保障部：《关于确立劳动关系有关事项的通知》， http：//www.mohrss.gov.cn/gkml/zcfg/gfxwj/201407/t20140717_136260_tj.html，2005年5月25日。

[21]中国政府网：《中华人民共和国劳动合同法》， http：//www.gov.cn/jrzg/2007-06/29/content_667720.htm，2007年6月29日。

[22][23]中国人大网：《中华人民共和国社会保险法》， http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201901/4a6c13e9f73541ffb2c1b5ee615174f5.shtml，2019年1月7日。

[24]中国政府网：《最低工资规定》，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62936.htm， 2004年1月20日。

[25]中国人大网：《中华人民共和国劳动法》， http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201901/ffad2d4ae4da4585a041abf66e74753c.shtml，2019年1月7日。

[26]王天玉：《基于互联网平台提供劳务的劳动关系认定—以“e代驾”在京、沪、穗三地法院的判决为切入点》，《法学》，2016年第6期。

[27]中国政府网：《关于国务院第七次大督查收集转办部分意见建议情况的通报》， http：//www.gov.cn/hudong/ducha/2020-11/28/content_5565404.htm ，2020年11月28日。

[28]张兴：《网络经济从业人员参加社会养老保险的难点、对策分析》，《中国劳动保障报》，2020年第5期。

[29]曹佳：《新业态下的就业及劳动用工相关问题研究》，《中国劳动保障报》，2018年第3期。

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 基金项目 

国家社会科学基金项目“农村互助养老的制度化供给机制研究”（项目编号：18CSH064）阶段成果。

 作者简介 

匡亚林，电子科技大学公共管理学院讲师；梁晓林，电子科技大学公共管理学院硕士研究生；张  帆，电子科技大学公共管理学院副教授。

本文原载于《学习与实践》2021年第1期。

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